Інститут омбудсмена: європейський вимір у принципах розвитку

ОЛЕКСАНДР ДРОЗДОВ, адвокат, член Комісії з питань правової реформи при Президентові України, президент Спілки адвокатів України, член науково-консультативних рад Конституційного Суду України, Верховного Суду та Національної асоціації адвокатів України, заступник голови Галузевої експертної ради у галузі знань 08 «Право», голова Комітету НААУ з питань БПД, доцент кафедри кримінального процесу НЮУ ім. Ярослава Мудрого, кандидат юридичних наук, доцент, заслужений юрист України;
ОЛЕНА ДРОЗДОВА, адвокат, кандидат юридичних наук, доцент кафедри кримінального права і правосуддя Міжнародного економіко-гуманітраного університету ім. акад. С. Дем’янчука, директор Адвокатського бюро «Дроздова та партнери», заступник голови Комітету НААУ з медичного і фармацевтичного права та біотетики

ECHR: Ukrainian Aspect

автор

2 Березня 2020
|
591
|

Інститут омбудсмена: принципи розвитку

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Нагадаємо, що устатті101 Основного Закону України наголошується, що парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Тому цілком логічним уявляється, що саме до повноважень Верховної Ради України належить, те що саме призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі – Уповноважений); заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні (пункт 17 статті 85 Конституції України).

Примітно, що питання про відповідність Конституції України (конституційність):законів та інших правових актів Верховної Ради України;актів Президента України;актів Кабінету Міністрів України;правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Кримта офіційне тлумачення Конституції України, розглядаються Конституційним Судом України за конституційними поданнями, серед інших, і Уповноваженого (стаття 150 Основного Закону України).

На розвиток наведених конституційних положень й було прийнято Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», у статті 1 якого йдеться про те, що здійснення саме парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захистом прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі покладено на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, який у своїй діяльності повинен керуватися Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

В свою чергу законодавець встановив, що метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є:захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України;додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина суб’єктами, зазначеними у статті 2 цього Закону;запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню;сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод;сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу (стаття 3 Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини».

Отже враховуючи викладене навряд чи хтось заперечуватиме важливість цього інституту та його потенціал як на національному рівні так і в сфері міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина.

У зв’язку з цим важливо відзначити, що вельми актуальним в діяльності інституту омбудсмена в Україні є чітке розуміння усіма національними стейкхолдерами європейського вектору розвитку даного інституту та впровадження на практиці рекомендацій, які містяться в низці відповідних міжнародних документів.

У цьому сенсі слід згадати, що Комітетом міністрів Ради Європи на своєму 1357-му засіданні заступників міністрів, яке відбулося 16 жовтня 2019 року було ухвалено Рекомендацію CM/Rec (2019) 6 державам-членам про розвиток інституту омбудсмена (далі – Рекомендація CM/Rec (2019) 6). Значущість даного документу, який між іншим перекладено українською мовою авторами цих рядків (додається), важко переоцінити. Відзначимо лише, що він увібрав в себе найкращі практики, запроваджені відповідними міжнародними документами на підтримку розвитку та захисту інститутів омбудсмена, як-от Рекомендація Rec (97) 14 Комітету Міністрів державам-членам про створення незалежних національних інститутів сприяння та захисту прав людини; Рекомендація CM/Rec (2018) 11 Комітету Міністрів державам-членам щодо необхідності посилення захисту та сприяння простору для громадянського суспільства в Європі; Резолюція Парламентської Асамблеї Ради Європи 1959 (2013) «Зміцнення інституту омбудсмена в Європі» та Принципи захисту та просування інституту омбудсмана («Венеціанські принципи»), прийняті Європейською комісією за демократію через право (Венеціанська комісія) на своєму 118-му пленарному засіданні (Венеція, 15-16 березня 2019 року).

Додамо, що Рекомендація CM/Rec (2019) 6 замінила собою Рекомендацію Rec (85) 13.

Системний аналіз положень Рекомендації CM/Rec (2019) 6 дозволяє нам виокремити вузлові аспекти даного документу.

По-перше, Комітет Міністрів РЄ наголосив, що для будь-якої такої установи життєво важливо керуватися рядом основних принципів, в тому числі наступними: незалежність; неупередженість, об’єктивність та справедливість; чесність і високий моральний авторитет; всеосяжний мандат; доступність і ефективність.

По-друге, наведений міжнародний документ містить низку наступних рекомендацій урядам держав-членів: гарантувати впровадження принципів, викладених в додатку до цієї рекомендації, у відповідному національному законодавстві та практиці; зміцнити інститути омбудсмена та уникати будь-яких заходів, які можуть їх послабити, і регулярно оцінювати ефективність вжитих заходів; забезпечити, за допомогою відповідних засобів та дій – в тому числі, якщо це доречно, перекладу – широке розповсюдження цієї рекомендації серед компетентних органів влади та заінтересованих сторін; перевірити, в межах Комітету Міністрів, виконання цієї рекомендації не пізніше ніж через п’ять років після її прийняття.

По-третє, як вже зазначалося, на засіданні заступників міністрів було схвалено Додаток до Рекомендації CM/Rec (2019) під назвою Принципи розвитку інституту омбудсмена (далі – Додаток).

Перший розділ Додатку присвячений висвітленню питань створення та основних характерних рис інститутів омбудсмена. У цьому розділі, приміром, йдеться й про те, що держави-члени повинні забезпечити міцну правову основу для інститутів омбудсмена, бажано на конституційному рівні, та/або в законодавстві, яка визначає основні завдання такої установи, гарантує її незалежність та надає їй засоби, необхідні для ефективного виконання функцій як на національному, так і на міжнародному рівнях з урахуванням існуючих стандартів та рекомендацій щодо інститутів омбудсмена, зокрема Принципів захисту та просування інституту омбудсмана, прийнятих Європейською комісією за демократію через право Ради Європи (Венеціанська Комісія) 15 березня 2019 року та затверджених Комітетом міністрів 2 травня 2019 року.

Водночас Комітет міністрів порушує перед державами-членами й питання процедури призначення національного омбудсмену. Так у документі зазначається, що процес відбору та призначення керівника інституту омбудсмена повинен сприяти його незалежності. Кандидати повинні мати високий моральний авторитет і мати визнану компетенцію в галузі верховенства права, демократичного управління та прав людини.

Окремо міжнародний орган акцентує увагу на тому, що повинні бути створені умови, щоб посада керівника будь-якого інституту омбудсмена не залишалася вільною протягом значного періоду часу. Особливо актуально для українських правових реалій з огляду на конституційний статус Уповноваженого наведений меседж звучить в контексті конституційного континуїтету (інституційної безперервності), на чому один з авторів цих рядків наголошував у висновках та рекомендаціях до проєкту Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» (реєстр. № 1008).

До речі, нещодавно й Конституційний Суд України у своєму рішенні від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020 зазначив, що він виходить з того, що при внесенні змін до Конституції України має бути забезпечений принцип інституційної безперервності, який означає, що органи державної влади встановлені Основним Законом України, продовжують функціонувати в інтересах Українського народу та реалізовувати свої повноваження, виконувати завдання і функції, визначені у Конституції України, незалежно від цих змін, якщо тільки цими змінами не передбачено істотну (докорінну) зміну їх конституційного статусу, у тому числі їх ліквідацію.

У другому розділі Додатку йдеться про основні завдання інститутів омбудсмена. Наприклад, у документі відзначається, що держави-члени повинні забезпечити, щоб мандат, наданий інститутам омбудсмена, надавав їм можливість, зокрема: вживати заходів за отриманими скаргами або за власною ініціативою для захисту будь-якої особи або групи осіб від неналежного врядування, порушення прав, неправомірності, зловживань, корупції або будь-якої несправедливості, викликаної постачальниками публічних послуг незалежно від форми власності, зокрема, надаючи суб’єктам права сприятливі позасудові засоби для сприяння вирішенню спорів між особами та постачальниками публічних послуг, які можуть включати, там де це доречно, посередництво; захищати та просувати права людини та основні свободи, верховенство права та демократичне управління, в тому числі, за необхідності, за допомогою пропозицій змін до законодавства, судових процесів або інших засобів; надавати рекомендації щодо запобігання або відшкодування шкоди в результаті будь-якої поведінки, описану в пункті 8.а, та, якщо це доречно, пропонувати адміністративні або законодавчі реформи, спрямовані на покращення роботи постачальників публічних послуг; у випадку, якщо останні не приймають або не застосовують подібні рекомендації, держави-члени повинні гарантувати, щоб інститути омбудсмена мали право, серед іншого, подавати звіт про таке невиконання до компетентного виборного органу, як правило, парламенту; співпрацювати в межах свого мандату з місцевими, регіональними, національними та міжнародними заінтересованими сторонами та мережами, які працюють у пов’язаних або подібних сферах.

Співпраця та діалог становить зміст третього розділу Додатку. Така співпраця та діалог на думку міжнародного органу, серед іншого, має полягати у тому, що Держави-члени повинні вживати ефективних заходів для того, щоб інститути омбудсмена як на національному, регіональному, так і на місцевому рівні мали можливість спілкуватися та співпрацювати з, зокрема: інститутами-партнерами, якщо це доречно, за допомогою електронних мереж та обміну інформацією та практикою, а також шляхом регулярних зустрічей; заінтересованими сторонами громадянського суспільства, зокрема, неурядовими організаціями, які повинні мати легкий доступ до інститутів омбудсмена; іншими правозахисними структурами, зокрема, національними правозахисними установами та їх мережами, якщо це доречно, за допомогою спільно організованої діяльності; міжнародними та регіональними організаціями, що працюють у споріднених або подібних сферах, зокрема, органами Ради Європи.

Підсумовуючи, загалом варто зазначити, що Рекомендація CM/Rec (2019) 6 обумовлює необхідність продовження переведення на європейський рівень правового регулювання та практики застосування інституту омбудсмена в Україні.

Переглянути текст рекомендації CM/Rec (2019)6 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам про розвиток інституту омбудсмена у перекладі президента Спілки адвокатів України Олександра Дроздова та директора АБ «Дроздова та партнери» Олени Дроздової можна за посиланням.

Підпишись прямо зараз!

Заповни форму, щоб отримувати новини на пошту