Про наслідки судової реформи у Польщі: маячки для України від ЄСПЛ

Avatar
ECHR: Ukrainian Aspect

автор

25 Листопада 2021
|
372
|

Рішення ЄСПЛ у справі «Долінська-Фічек та Озімек проти Польші»

Орган, сформований за хибною процедурою, перестає бути «судом, установленим законом», за змістом §1 ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Відмова в рекомендаціях

Нині в Європейському суді з прав людини перебуває вже 57 скарг, які так чи інакше стосуються діяльності Національної ради юстиції (аналог Вищої ради правосуддя в Україні. — Прим. ред.). Точніше, того складу, в якому він працює зараз. Причому ситуація багато в чому нагадує ту, що складається сьогодні довкола формування етичної ради та майбутнього складу ВРП.

Власне сама НРЮ з’явилася в судовій системі Польщі ще в 1989 році. Раніше закон передбачав, що її члени обираються самими суддями на різних рівнях судової влади. Але наприкінці 2017 року через Сейм було проведено закон, який передавав такі повноваження законодавчому органу. Реформа була зустрінута в багнети органами ЄС. А позачергова Генеральна асамблея Європейської мережі рад судової влади (ENCJ) взагалі зупинила членство польської НРЮ, установивши, що вона більше не відповідала вимогам незалежності.

Ще до всіх цих подій суддя Мисловицького районного суду Моніка Долінська-Фічек вирішила перейти на роботу до окружного адміністративного суду. Вона надала НРЮ необхідні документи та рекомендації, включно зі «звітом про оцінку кваліфікації», де якість її роботи за останні 4 роки оцінена позитивно. Також було зроблено висновок, що суддя має високий рівень знань у галузі адміністративного права та виконала всі умови для подання заявки на нову посаду. Підтримали її й колеги, рекомендувавши переведення з позначкою «дуже добре».

Однак новий склад НРЮ вважав, що претендентка «не продемонструвала знань, навичок та здібностей, необхідних для позитивної оцінки її заяви».

Оскарженню не підлягає

Спроба оскаржити відмову у Верховному суді ні до чого не привела. Палата з трьох суддів з надзвичайних наглядових та громадських справ відхилила апеляцію, зазначивши, що «не має юрисдикції розглядати переваги кандидатів на посаду судді або вирішувати, кого з них слід рекомендувати президенту для призначення на посаду судді». Мовляв, суттєве втручання ВС у рішення ради неприпустиме, оскільки зазіхатиме на сферу особливих повноважень НРЮ.

Другий заявник — суддя Люблінського місцевого суду Артур Озімек — хотів перевестися до апеляційної інстанції. Він також доклав до заяви необхідні документи та рекомендації, але і його кандидатура викликала сумніви в членів НРЮ. Натомість на посади призначили інших суддів.

О.Озімек поскаржився у ВС на відмову та клопотав, щоб суд не розглядав його апеляції, доки Суд ЄС не винесе попереднього рішення на прохання Вищого адміністративного суду Польщі. Законник уважав, що рада «не є незалежним органом і була створена з порушенням конституції».

Мотивування було таким самим: судовому перегляду підлягає лише дотримання процедури радою, а не її оцінка професійних якостей кандидата. Усе, що може ВС, — перевірити, чи застосував НРЮ щодо всіх учасників процедури призначення «прозорі, однакові та справедливі критерії відбору».

Прецедент оцінки

У рішенні від 8.11.2021 у справі «Dolińska-Ficek and Ozimek v. Poland» ЄСПЛ зазначив, що це непоодинокий випадок, коли скарги стосуються або питання про те, чи можна вважати новостворену палату ВС «судом, установленим законом», за змістом §1 ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, або питань дисциплінарної палати в частині дисциплінарних проваджень щодо суддів, прокурорів і представників юридичної професії. Деякі справи також стосуються тверджень, що судові установи, у тому числі судді, призначені президентом Польщі за рекомендацією нової НРЮ, не відповідають вимогам суду, установленого законом.

Є також дві справи щодо передчасного повноважень суддів старої ради та відсутності доступу до суду для оскарження такого звільнення. Одна із цих справ — «Grzeda v. Poland» — перебувала на розгляді великої палати Суду.

ЄСПЛ наголосив, що в цій справі його завдання не стосується аналізу законності реорганізації польської судової системи загалом. Однак він узяв до уваги, що оцінка процедури призначення суддів за участю НРЮ матиме прямі наслідки для інших польських справ — як тих, що очікують розгляду, так і на майбутнє.

Відповідно до своєї прецедентної практики відправною точкою для оцінки Суд визначив положення законодавства та їх тлумачення судами. У цьому контексті палата ЗС, яка розглядала скарги заявників, наголосила, що право на рівний доступ до державної служби, гарантоване конституцією, вимагає судового перегляду його дотримання.

Отже, як зазначив ЄСПЛ, заявники мали право на рівний доступ до державних посад. Це супроводжувалося процесуальним правом домагатися судового перегляду рішення ради у ВС за змістом § 1 ст.6 конвенції. Більше того, у термінах конвенції це право має бути визначене як цивільне з урахуванням того, що судовий розгляд стосувався кар’єри та права на підвищення по службі. А результат потенційно мав серйозні наслідки для особистих прав, у тому числі для статусу та майнового стану.

Про «законність лави»

Зіткнувшись із двома принципово протилежними поглядами вищих судів Польщі на реформу, Суд наголосив, що зазвичай він спирається на інтерпретацію судів, якщо їхні висновки не можна розцінити як довільні чи явно необґрунтовані.

Проте, як тільки встановлено порушення відповідних норм, оцінка судами юридичних наслідків такого порушення повинна проводитися на основі відповідної прецедентної практики застосування конвенції та принципів, що випливають з неї. І хоча ЄСПЛ допустив право судів самостійно визначати, як досягти відповідного балансу, вони зобов’язані дотримуватися зобов’язань, що випливають з конвенції.

Водночас процес призначення суддів потребує суворого контролю. Більше того, очевидно, що порушення закону, який регулює цей процес, може зробити участь відповідного судді в розгляді справи нерегулярною, ураховуючи взаємозв’язок між процедурою призначення та «законністю лави», на якій згодом сидить такий суддя.

У цьому контексті ЄСПЛ послався на заяву в попередній постанові Суду ЄС від 19.11.2019: «Ступінь незалежності, якою користується НРЮ щодо законодавчої та виконавчої гілок влади при виконанні обов’язків, покладених на неї відповідно до національного законодавства… може мати значення при встановленні того, чи будуть обрані судді відповідати вимогам незалежності та неупередженості, що випливають зі ст.47 хартії».

Далі Суд нагадав про одностайні, по суті, думки міжнародних організацій, згідно з якими зміни в процедурі призначення членів НРЮ призвели до того, що рада перестала бути незалежною. Як наслідок, вона виявилася неспроможною виконати свій конституційний обов’язок щодо захисту незалежності судів і суддів.

Крім того, у 2018 році юридична спільнота бойкотувала сам процес формування ради: на 15 вакансій претендувало лише 18 кандидатів. Причому 6 із 15 суддів було одноголосно призначено Сеймом у попередні півроку. А комісар Ради Європи з прав людини висловив занепокоєння тим, що більшість членів нинішньої НРЮ — або члени правлячої партії, або обіймали державні посади, або обрані парламентом за рекомендацією правлячої партії.

ВС у постанові від 23.01.2020 встановив, що міністр юстиції, який одночасно був генеральним прокурором, вплинув на формування складу НРЮ. Це було підтверджено офіційною заявою самого міністра в Сенаті.

Також виникли деякі розбіжності щодо нерозголошення списків тих, хто рекомендував нових членів ради (то мали бути або 2000 громадян, або 25 суддів). Це унеможливило перевірку того, чи отримали кандидати необхідну кількість підписів.

На думку Суду, ситуація, коли громадськості не дається офіційного роз’яснення, чи була виконана формальна вимога отримання достатньої підтримки кандидатів до ради, може викликати сумніви в законності процесу обрання її членів. (Для порівняння: порядок формування ЕР також забороняє вимагати від кандидатів, яких рекомендували міжнародні організації, будь-які документи, що підтверджують їх відповідність вимогам, установленим законом. — Прим. ред.)

Понад те, відсутність ретельного вивчення того, хто підтримував кандидатів у NCJ, може викликати підозри щодо кваліфікації членів та їхніх прямих чи непрямих зв’язків з виконавчою владою.

Під стороннім впливом

У світлі викладеного ЄСПЛ дійшов висновку, що закон 2017 року позбавив судові органи права обирати членів НРЮ — права, наданого відповідно до попереднього законодавства та визнаного міжнародними стандартами. Як наслідок, ЄСПЛ погодився з тим, що законодавча й виконавча гілки влади вплинули на склад ради. Закон практично усунув не лише попередню представницьку систему, а й гарантії незалежності судової влади щодо цього. Це, по суті, дозволяло прямо чи опосередковано втручатись у процедуру призначення суддів, чим ці органи й скористалися.

Також Суд констатував, що ситуація ще більше погіршилася наступним призначенням президентом суддів палати надзвичайного нагляду та зв’язків із громадськістю. Хоча НРЮ своїм рішенням рекомендувала зупинити процес їх призначення.

Зважаючи на всі згадані обставини, ЄСПЛ дійшов висновку, що порушення законодавства, які випливають із недотримання принципів верховенства закону, поділу влади та незалежності судової влади, по суті, заплямувало процедуру призначення, що оскаржується.

Унаслідок першого порушення кандидати на посаду судді до палати надзвичайного нагляду та у зв’язках із громадськістю були рекомендовані органом, якому не вистачало незалежності від законодавчої та виконавчої гілок влади. Це порушення було посилене діями президента, учиненими з явним порушенням принципу верховенства закону, з метою зробити безглуздим судовий перегляд рішень НРЮ щодо рекомендації для призначень інших кандидатів.

Тому ЄСПЛ наголосив: процедура призначення суддів, яка виявляє вплив законодавчої та виконавчої гілок влади на призначення суддів, сама по собі несумісна з §1 ст.6 конвенції. Крім того, вона зачіпає весь процес добору кадрів, ставлячи під загрозу легітимність суду, який складається з призначених таким чином суддів.

ЄСПЛ дійшов висновку, що порушення в процедурі призначення суддів до палати ВС були настільки серйозними, що обмежували саму суть права заявників на «суд, установлений законом». Таким чином, була порушена сама сутність права, гарантованого §1 ст.6 конвенції.

Щоб Варшаві були зрозумілішими наслідки порушення основоположних конвенційних принципів, кожному судді доведеться виплатити по €15 тис. компенсації. Адже це тільки перші дві заяви…

Перспективи для України

Зі зрозумілих причин це рішення ЄСПЛ виніс досить оперативно — усього за 2 роки. Саме в той період, коли ЄС перейшов до активного тиску на Варшаву, щоб польська влада виконала приписи Суду ЄС та органів Євросоюзу. При цьому для підкріплення своїх висновків були використані думки міжнародних інституцій.

Однак малоймовірно, що аналізу з такою ж оперативністю буде удостоєно судову реформу в Україні — як зразка 2016, так і 2021 років. Але все ж таки йти торованим шляхом нашим суддям буде значно легше. Зрозуміло, якщо вирішальний вплив міжнародних експертів на формування ВРП у Страсбурзі не розцінять як «екстраординарний захід», необхідний для порятунку української Феміди.

ОЛЕНА ІВАНОВА, «Закон і Бізнес»

Підпишись прямо зараз!

Заповни форму, щоб отримувати новини на пошту